A busca da verdade e a realização da justiça em relação aos crimes da ditadura sempre foram reivindicações dos movimentos de familiares de desaparecidos políticos e de ex-presos políticos no Brasil. Já nos anos 1980, eles propunham a criação de uma comissão de inquérito, via Congresso Nacional, que tratasse do tema durante a transição.

Após a promulgação da nova Constituição, em 1988, em vários momentos esses movimentos retomaram as mesmas proposições, nos diversos governos democráticos (note-se que os três mais recentes, durante os últimos dezenove anos, foram presididos por vítimas diretas da ditadura). Finalmente, durante os encontros da Conferência Nacional de Direitos Humanos, em 2009, a proposta de criação de uma comissão da verdade foi incluída no terceiro Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), por indicação dos familiares, e tornou-se questão de Estado. Essa luta persistente culminou com a criação da Comissão Nacional da Verdade (CNV), constituída em maio de 2012 com o objetivo de apurar as graves violações de direitos humanos no país.

No entanto, pesa-nos constatar que após ter transcorrido mais de um ano de sua instalação, o que corresponde à metade de seu prazo total de funcionamento, ainda são poucos os resultados conhecidos e os avanços alcançados.

Nos últimos meses, a CNV tem sido notada mais pela crise que atravessa do que pela repercussão de seu trabalho ou de sua importância. Incompleta em sua formação após a renúncia de dois de seus sete membros, pouco aberta ao diálogo e à participação, e marcada por constantes brigas e divisões internas, a comissão tem feito um trabalho bastante aquém das expectativas nela depositadas.

Quais são as razões dessa crise que tem consumido as energias da CNV e levado a uma espécie de bloqueio na busca pela verdade?

Uma questão a destacar é a necessidade de despersonalizar a crise em curso, deslocando o foco das características subjetivas e dos nomes dos comissionados para uma análise do projeto de democracia em questão na estrutura e nas escolhas da comissão.

Levantamos a hipótese de que a lógica da “garantia da governabilidade”, vigente atualmente e desde a transição para a democracia, herdou de modo passivo os “entulhos” da ditadura. As graves violações de direitos ocorridas durante esse período, tratadas como questão unicamente de governo, se transformam, para além de restos da ditadura, em opções cotidianas e conscientes da própria democracia. Tais escolhas têm determinado a continuidade e o fortalecimento de práticas, regras e cultura política autoritárias, em torno dos espaços e das movimentações da CNV.

Um breve histórico da criação da CNV

A apuração da verdade sobre a ditadura era uma reivindicação antiga do movimento de direitos humanos no Brasil. Desse ponto de vista, a criação da CNV, em si mesma, representou uma conquista importante.

Contudo, contextualizando as circunstâncias políticas e as condições institucionais, notam-se retrocessos e bloqueios, já em sua origem, que produzem uma espécie de trabalho de Sísifo.

Prevista pela primeira vez, em termos oficiais, no PNDH-3,¹ a proposta original era de criação de uma comissão da verdade que também pudesse realizar – ou ao menos incentivar – alguma forma de justiça em relação aos crimes apurados. Não por outra razão, constava na Diretriz 25 do PNDH-3, expressamente, a tarefa de “suprimir do ordenamento jurídico brasileiro eventuais normas remanescentes de períodos de exceção que afrontem os compromissos internacionais e os preceitos constitucionais sobre Direitos Humanos”, uma clara referência à Lei de Anistia de 1979.

Diante da resistência de diversos setores às políticas sobre a verdade e a memória,²alguns deles atuando dentro do governo, como os ministérios da Defesa e das Relações Exteriores, houve a edição, por parte do presidente Lula, do Decreto n. 7.177, de 12 de maio de 2010, que alterou os termos do PNDH-3. Foi um recuo programático justamente nos temas humanitários mais politizados e que provocaram maior tensão.

As alterações efetuadas foram sintomáticas para a compreensão do mandato e dos limites atuais da Comissão Nacional da Verdade. O quadro 1 mostra as principais mudanças ocorridas no texto do PNDH-3.

Uma breve análise comparativa entre o texto original e o final, documento básico para a criação da CNV, torna explícita a supressão de referências fundamentais, tais como: “repressão ditatorial”, “resistência popular à repressão”, “pessoas que praticaram crimes de lesa-humanidade” e “responsabilização criminal sobre casos que envolvam atos relativos ao regime de 1964-1985”.

Mas o que significa a exclusão no decreto de termos como “repressão política” e “responsabilização criminal”?

Há uma série de questões envolvidas nessas idas e vindas do Estado democrático, as quais foram tratadas sempre de modo velado e silencioso, sem que soubéssemos ao certo o que tanto discutiram Presidência, Ministério da Defesa e Secretaria Nacional de Direitos Humanos, em meio à crise. Não nos propomos aqui a dar um quadro completo do problema, mesmo porque seria impossível diante de tamanho segredo. Porém, há aspectos de definição do discurso adotado que podem nos sugerir algumas possibilidades de análise.

O recuo e o abrandamento discursivos operados por acordos de governo, depois da revolta de setores conservadores, estão essencialmente orientados por quatro preocupações: a primeira foi que as medidas de verdade, memória e justiça fossem diluídas em um período histórico mais largo, sem identificação expressa com a ditadura civil-militar de 1964-1985; a segunda é a preocupação de que as violações aos direitos humanos não sejam responsabilizadas penalmente, tampouco caracterizadas como crimes de lesa-humanidade, por não serem estes suscetíveis de anistia e prescrição; uma terceira preocupação, ao suprimir o termo “repressão política”, foi colocar no foco das investigações também as ações de resistência dos grupos de luta armada, e não apenas o terrorismo de Estado; por fim, uma última preocupação foi postergar ações concretas mais imediatas, adotando uma terminologia mais vaga e menos vinculante aos poderes do Estado.

Não à toa, a Lei n. 12.528, de 18 de novembro de 2011, ao instituir a CNV, consagrou em alta conta a reconciliação nacional enquanto princípio norteador dos trabalhos (art. 1^o). Além disso, diluiu o objeto da apuração ao adotar, como intervalo temporal, o período que vai de 1946 a 1988. Na mesma linha, estabeleceu que “as atividades da Comissão Nacional da Verdade não terão caráter jurisdicional ou persecutório” (art. 4^o, § 4^o). E, no art. 6^o, foi reafirmado o disposto na Lei da Anistia de 1979, assegurando que a justiça penal em relação a esses crimes não ocorreria nesse momento de busca da verdade.

Parte da efetivação dessas mudanças deve-se aos acordos de imposição, por parte do governo e da base aliada, do projeto de lei sobre a CNV, sem que se ouvissem os movimentos sociais e demais setores da sociedade, e em especial sem dar voz às vítimas e a seus familiares. Ressalte-se que sua aprovação se deu por meio de um ato de exceção: a votação em regime de urgência urgentíssima, somente com os líderes de bancada, por meio do qual se dispensa boa parte das formalidades regimentais em razão do caráter inadiável ou emergencial do tema em questão. Ora, por que seria inadiável um assunto que por mais de trinta anos foi ocultado da esfera pública? Será que depois de mais de 25 anos de democracia a sociedade brasileira não teria vida política qualificada o suficiente para discutir como abordar uma apuração histórica e suas consequências para o presente?

Após o recuo político para costurar um amplo “consenso” sobre uma comissão da verdade, sua criação tornou-se ponto pacífico e aceito por todas as forças políticas representadas no colegiado de líderes partidários do Congresso Nacional. Capaz de atender, limitada e parcialmente, às demandas por verdade das vítimas, o projeto não contrariou os interesses dos setores conservadores. O direito à verdade surgiu como uma saída intermediária diante da pressão sofrida pelo governo. Por um lado, perpetuar o silêncio e a tímida política de memória não era mais possível, dada a mobilização da sociedade e a cobrança internacional sobre o Estado brasileiro; por outro, levar a julgamento os responsáveis pelos crimes ou mesmo atribuir maiores poderes à CNV significaria uma afronta aos setores conservadores.

Assim, na formulação do texto do PNDH-3 e na discussão do projeto de lei, que também se refletiram na posterior escolha dos membros, orientada para ser “pluralista” em sua composição e com membros “imparciais” (art. 2^o), prevaleceu a lógica da “garantia da governabilidade” não como legado do passado autoritário, mas como opção do tipo de democracia em construção.

Um balanço das atividades: o relatório de um ano

Uma avaliação mais criteriosa dos trabalhos da CNV ainda não é possível, pois não há material disponível para isso. Boa parte das ações não tem sido divulgada e há poucos elementos concretos para uma análise dessa natureza.

O relatório lançado por ocasião do primeiro aniversário da comissão, intitulado “Balanço de atividades: um ano de Comissão Nacional da Verdade”,³ mais parece um texto de apresentação institucional da CNV do que efetivamente um balanço analítico dos trabalhos realizados e dos resultados atingidos.

Após praticamente metade do prazo total de funcionamento da CNV, foi publicado um texto com apenas vinte páginas e, de uma perspectiva qualitativa, há pouquíssima – para não dizer nenhuma – informação nova.

O relatório acaba assumindo caráter de carta de intenções. A maioria dos verbos denota que a CNV “pretende”, “está empenhada”, “está desenvolvendo”, todos remetendo a ações futuras, o que ilustra o estágio atual de paralisia. Parte expressiva do balanço de um ano, na realidade, é nada mais do que a compilação dos grupos de trabalho que caracterizam a estrutura organizativa da CNV, reunidos em seis “temas de pesquisa”.

Mencionam-se diversos acervos documentais que serão utilizados, bem como se ressalta a importância dos testemunhos. No entanto, pouco consta no que se refere à análise crítica e à reconstrução da verdade com base nesses elementos documentais e testemunhais. Além disso, como a própria CNV registra em seu relatório parcial, foram realizadas somente quinze audiências públicas em todo o território nacional, o que demonstra que a prática contradiz o discurso da valorização da narrativa com efeito catártico e com a centralidade da vítima.⁴

É preciso observar que a precariedade dos trabalhos da CNV não se deve a uma falta de dedicação ou esforço. É certo que, de forma geral, os membros da comissão e seu corpo de assessores estão trabalhando, a despeito das crises internas e baixas que, em verdade, são sintomas e não causa das dificuldades atuais da CNV.

Hoje, podemos nos perguntar, o que resta da ditadura? Passados cerca de trinta anos do fim do regime autoritário, poderíamos dizer que a transição para a democracia continua em andamento? Quando assistimos aos acordos de imposição de uma política de memória fundada no silêncio sobre a responsabilização dos criminosos da ditadura e de descumprimento das sentenças condenatórias do Estado (na Justiça Federal e na Comissão Interamericana de Direitos Humanos), temos um sinal de que estruturas herdadas do período ditatorial permanecem? Ou um modelo de democracia no qual os movimentos sociais, elemento fundamental para as decisões políticas, têm presença reduzida nas instâncias de governo?

Diante da questão sobre o que resta da ditadura, talvez seja possível realizar uma leve inversão em sua lógica, mas com profunda implicação no diagnóstico da democracia. Perguntar sobre a herança da ditadura pode indicar que as estruturas autoritárias presentes na democracia se configurariam como uma falha no sistema. Como se ainda não tivéssemos conseguido, com 25 anos de estado de direito, reformar as instituições e, especialmente, determinada cultura social e política. Contudo, se pensarmos nas questões levantadas anteriormente, nos parecerá que não constataremos somente a herança ditatorial, mas a decisão política de reafirmar parte desse legado como integrante da realidade brasileira atual.

Aquilo que permaneceu não é mais, ou somente, uma herança. Já se consolidou como o produto de um processo ruminado pelo estado de direito, em suas várias instâncias. Ao visitarmos o que nomeamos como legado ditatorial, veremos como uma parcela dele vem se renovando nas estruturas da atual democracia. A tortura, institucionalizada na ditadura, é praticada largamente no atual sistema penitenciário, nas unidades da Fundação Casa e nas delegacias. A violência policial vem crescendo sistematicamente, ampliando seu alvo que, no presente, não é somente o militante, mas também o jovem de periferia, o favelado, o negro.

Engessada pelos bloqueios postos pelo processo mais amplo de negociação que lhe deu origem, a CNV acaba isolada dentro do governo e sem condições políticas de avançar nos embates necessários para a reconstrução da verdade em nosso país. Sem poder afrontar e submeter o poder militar por não contar com efetivo respaldo da Presidência da República, a comissão vê-se imobilizada, consumida em conflitos internos e condenada a, como no mito de Sísifo, empurrar pedras montanha acima. Sozinha, no entanto, ela não poderá levar adiante a tarefa que lhe foi confiada.

Edson Teles é professor de Filosofia Política da Unifesp e organizador, com Vladimir Satafle, do livro O que resta da ditadura (Boitempo, 2010).

Renan Quinalha é doutorando na USP e autor do livro Justiça de transição: contornos do conceito(Expressão Popular/ Dobra, 2013).

1 Terceiro Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) instituído pelo Decreto n. 7.037, de 21 de dezembro de 2009.
2 Previstas nas Diretrizes 23, 24 e 25 do PNDH-3.
3 Disponível em: <www.cnv.gov.br/images/pdf/balanco_1ano.pdf>.
4 Tais deficiências nos campos da transparência, participação e comunicação são bem exploradas na análise “Um ano de Comissão da Verdade: contribuições críticas para o debate público”, elaborada pela ONG carioca Instituto de Estudos da Religião (Iser). Disponível em: <www.iser.org.br/pdfs/II_relatorio_CNV_ISER_WEB_160713_ALT.pdf>.